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债券融资 POLICY & LAW
地方政府隐性债务风险成重点防范对象债券融
发布时间:2017-11-09 17:36    信息来源:未知    浏览次数:

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  近日,审计署在《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》报告中点名包头市、邵阳市、双峰县、乐山市高新区、白银市、银川市西夏区6市县政府,通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元——同时,这些违规举债问题也被列为了“跟踪审计发现的主要问题”的首要问题。这无疑释放了财政管理部门将进一步加强针对地方政府财政资金和财政权力管制的信号,同时也再次强调了财政管理是“守住不发生系统性金融风险的底线”的重要组成部分。

  为保证地方政府合理使用自身的财政权力,不滥用财政资金,财政部也分别于2018年3月28日和2018年3月30日发布了《预算稳定调节基金管理暂行办法》和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》从财政部门和市场内金融机构的角度分别提出了管控与优化措施。结合去年年底《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等文件以及人大常委会中的相关讨论综合来看,对财政系统举债行为和资金流向的精确化监管将会成为中央及相关部门的重点工作方向。而在此趋势下,符合地方经济发展情况且合法合规的PPP项目和政府采购项目将成为地方基础设施与公共服务项目的主力军,而有较完善法律手段予以监控的债券融资模式势必将成为地方政府融资和债务置换的主要工具。

  2014年8月31日,《中华人民共和国预算法》(2014修正,以下简称新《预算法》)发布,规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同年10月2日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称43号文)发布,规定:“修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债。地方政府举债采取政府债券方式。”新《预算法》和43号文的发布,标志着我国地方政府融资模式将进入转变,即从“粗放的平台公司融资”到“规范的政府部门融资”,地方政府债务将要全部纳入预算管理,严控地方政府债务风险,同时,对于存量地方债也将通过债务置换的方式解决。“存量债务置换、增量债务发债、全部纳入预算”成为我国今后地方政府债务问题监管的大趋势,自然地,发债也将成为日后地方政府融资的主要手段。在这个重要的转折期,本文将从地方政府债券的发行背景、构成、现状和意义四个角度对地方债进行解读,以为地方政府、金融机构相关行业从业人员提供参考。

  地方政府融资模式的转变,需站在更高的层次来看,不仅仅是举债方式的变革,更是我国在新的历史阶段,适应新的国家治理体制,应对新的发展环境一系列综合变革中的一个重要组成部分。

  中国经济体量已经跃居世界第二位,经济的进一步发展需要与世界建立更深层次的连接,美国主导的世界贸易体系红利增长已然乏力,中国需要构建新的国际贸易秩序实现新一轮的增长——“一带一路”战略便是中国主导的国际贸易新秩序的总纲领。为了将“东亚的中国”变成“一带一路”的中国乃至“世界的中国”,我国需要建立与世界先进财政管理制度接轨的管理体制,财政管理体制改革便提上了日程。

  1994年,我国实行分税制改革,搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架,这是我国市场经济体制的重大顶层设计,带来了我国今后20多年的高速增长。但由于在此次改革时中央和地方财力的严重失衡——中央财政捉禁见肘,导致了中央权威的下降和对地方掌控力度的减弱,因此此番改革主要解决了是财权方面的问题,对于中央和地方事权的划分并没有彻底厘清。2016年8月16日,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)发布,新时期中央和地方财权与事权关系改革重启,地方债就是这个大的背景下地方财权和事权相适应的重要改革举措之一。

  2008年国际金融危机爆发,我国为应对危机出台了4万亿投资计划,通过扩大基建投资保增长,并鼓励地方政府设立平台公司开展地方城镇化建设。量化宽松、流动性泛滥和地方政府强烈的投资冲动相组合,推动了地方政府显性和隐性债务的高速增长。加上2012年之后金融自由化提速,证监会开闸券商、基金子公司、期货公司等资产管理业务,分业监管难以适应混业经营的市场实际,天量银行表外资金通过信托计划、资管计划、私募基金等通道违规进入政府平台公司,极大催生了地方政府债务规。

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